今年上半年，市委常委会将全市农村五保对象供养工作列入市政协调研课题。随后，市政协主席会议决定，由市政协法民宗委负责完成。为了完成这一任务，市政协法民宗委从8月下旬开始，组织人员深入大关、盐津、威信、镇雄、昭阳等五县区进行实地调研，同时对市农村五保供养对象的生活状况及其有关工作进行了全面的了解。从了解掌握的情况看，我市农村五保供养工作取得了很大的成绩，充分反映了国务院颁布的《农村五保供养工作条列》在我市得到了全面的贯彻落实。但工作中也还存在不容忽视的问题需要认真研究解决。现将有关调研情况报告如下：

一、基本情况

2006年国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》）以来，我市按照全省的统一部署，将五保供养对象纳入财政供养为主，全面落实五保供养政策，五保对象的吃、穿、住、医、葬以及孤儿保教等得到了较好的落实，切实维护了五保对象的基本生存权益。截止2013年8月，全市有农村五保对象40792户44021人，其中：老年人23022人，占52.3%，残疾人14831人，占33.7%，未成年人6168人，占14%。有敬老院44所，床位5392张，集中供养五保老人5292户5353人，五保对象集中供养率和五保老人集中供养率分别为12.16%和23.25%。分散供养37375户38668人，分别占五保供养对象的91.6%和87.84%。

二、我市农村五保供养工作开展情况和取得的成绩

（一）市委、政府高度重视，各相关部门落实责任，为农村五保供养工作有序开展提供了组织保障。《条例》颁布实施后，全市各级各部门坚持把农村五保供养作为统筹城乡经济社会发展、加快和谐社会建设的民心工程、德政工程来抓。市、县区政府均成立了由分管领导任组长、民政、财政、审计、监察、农村税费改革办等部门领导为成员的农村五保供养工作领导组，加强对五保供养工作的组织领导，形成了“政府主导、民政主管、部门配合、乡村实施、社会参与”的工作机制，为农村五保供养工作有序开展提供了组织保障。

(二）严格执行政策，认真开展工作，确保五保供养对象准确无误。2006年《条例》颁布后，市、县民政部门加强政策宣传，超前谋划，对农村五保对象核准认定工作及时安排部署，坚持“户报、村评、乡审、县定”，“乡、村”两级两榜公示的基本程序，对农村五保供养对象家庭收入、生活自理能力和法定赡养（抚养、扶养）义务人的赡养（抚养、扶养）能力等情况进行了调查摸底，认定了农村五保供养对象总人数，建立完善了农村五保对象数据库。特别是对痴、傻、孤、残等原因自身不能申报的，由村、组代为申报，切实做到“不错、不重、不漏”，确保了五保供养对象的界定工作公开、公正、公平。同时加大动态管理力度，及时核销死亡和不符合供养条件的人员，更新数据台帐，将符合条件的五保对象纳入保障范围。

(三）积极筹措资金，严格使用管理，确保资金发挥最大效益。按照相关规定，农村五保供养资金由省、市、县三级财政分级负担。据统计，2006年以来，全市共争取省级财政转移支付农村五保供养资金31961.27万元，市级财政落实配套资金2995万元，县区财政落实配套资金8985.56万元，合计共筹措农村五保供养资金43941.83万元。2012年“农转城”工作启动以来，全市对农村集中供养的5353名五保对象全部转为“居民”，按照现行政策享受城市低保待遇，同时叠加享受原有的农村五保供养待遇。其中：80周岁以上的人员还叠加享受高龄老人保健补助，农村籍退役士兵叠加享受每人每月10元的老年生活补助。对部分分散供养的五保对象，除享受五保生活补助外，还享受农村低保待遇及困难群众临时生活补助。同时积极倡导社会各界为集中供养的五保对象及散居五保对象捐款捐物，解决实际困难，奉献爱心，履行社会责任。据统计，2006年以来，全市共接收、安排专项用于五保对象的捐赠资金245万元，物资折币356万元。通过整合资金，确保农村五保对象的基本生活水平不低于当地村民的生活水平。为杜绝五保供养资金的“跑、冒、漏、滴”，各级民政部门积极协调财政部门，对五保供养经费实行专户管理、封闭运行、专款专用。同时，在县、乡、村三级设立了举报箱，公开举报电话，接受群众监督，及时受理群众举报和投诉。定期或不定期组织对五保供养资金管理使用情况进行抽查，及时发现并纠正工作中存在的问题与不足，不断完善五保供养办法和措施，规范农村五保供养工作。

（四）坚持建管并重，优化居住环境，实现“住有所居，居有所乐”。2006年前，我市虽然有敬老院42所，但大都建于上世纪80年代和90年代初，多属土木结构，规模小，房屋陈旧，年久失修，内部设施老化，有的几乎是名存实亡，仅仅集中供养五保老人415人，平均每所敬老院集中供养不足10人，集中供养率仅为0.94%。2008年以来，各级党委政府高度重视敬老院建设工作，把敬老院建设作为落实科学发展观，完善社会救助体系，构建社会主义和谐社会和新农村建设的重要内容，通过积极争取敬老院建设补助资金，整合新农村建设、冰冻灾害和地震民房恢复重建等资金，采取典型引路的方式，大力推进农村敬老院建设，新建农村敬老院17所，合并、维修、扩建农村敬老院26所，加上镇雄县拍卖县民政局位于新县城区中心地段的在建办公楼，整合资金2000多万元，修建了占地59.6亩，房屋建筑面积9800平方米，功能齐备，能容纳农村五保老人、城市“三无”人员500多人的县城中心敬老院一所，使我市敬老院共达到44所，集中供养五保对象达到5353人，提高了五保对象和五保老人集中供养率。还整合资金8500万元，帮助6070名分散居住的五保对象改善了居住条件。全市农村五保对象“住有所居”的基本条件得到了有效保障，五保对象生活质量和服务水平得到大幅提升。同时坚持“建管并重、多措并举”的原则，把11所农村敬老院纳入县区民政局直接管理的事业单位，增加了事业编制，充实了管理队伍，建立健全了管理服务制度，实行了民主管理和院务公开。认真开展农村敬老院星级评定工作，促进管理水平提升。走“以院养院、生财补院”的路子，大力发展院办经济，开展适合老年人参加的种植、养殖活动，努力增加经营性收入，增强了敬老院的“造血”功能，提高了老年人的生活质量。不断创新管理体制，逐步形成了农村敬老院建设规模化、管理法人化、经费保障制度化、集中供养合同化、制度规范化、服务人性化、服务队伍专业化、院办经济多样化的“八化”机制，使敬老院建设管理、服务工作逐步走上了“自我服务、自我管理、自我发展”的可持续发展之路。全市农村五保对象“住有所居”的基本条件得到了有效保障。

（五）积极探索创新，开展医疗救助，实现病有所医。一是为农村五保对象（包括“农转城”的五保对象）全部出资代缴新型农村合作医疗或城市居民医疗保险。二是从城乡医疗救助资金中专门为农村五保对象按照每人每月20元的标准安排医疗救助资金，用于临时医疗救助。三是依托城市医疗保险和新型农村合作医疗管理系统，研制开发使用民政城乡医疗救助管理系统，使全市4.4万名农村五保对象率先在全省享受民政医疗救助“一站式”即时结算服务，实现了“城乡医保信息系统”与“城乡医疗救助管理系统”有效衔接，医疗救助与新农合、城镇医保同步报销，即时结算。四是通过上述四种救助渠道后，五保对象住院治疗的剩余费用，全部由县区民政部门凭发票“补差”救助。可以说，自2012年以来，全市所有五保对象的医疗救助实现了“全覆盖、全救助、无缝对接”，为五保对象提供了实实在在的医疗便利。

（六）注重灵活务实，解决“葬、教”问题。各级民政部门积极探索，紧紧依靠乡、村、组等三级组织，通过专项资金补助、遗赠供（扶、抚）养、合理处置五保对象的承包土地、自留山、自留地、财产等，尊重五保老人的意愿，土葬、火葬皆可，有效解决了五保对象死后安葬问题。对16岁以下的未成年人，积极协调教育部门解决入学问题，并从临时救助资金中安排学习用品、用具、住宿等相关教育费用，确保五保对象中的未成年人全部接受完“义务教育”，对就读高中及以上学校的继续给予支持，直至完成学业。据不完全统计，2006年以来，全市投入五保对象安葬和教育的民政资金就达1078.5万元。

三、我市农村五保供养工作中存在的主要问题

《条例》实施以来，在各级党委政府和有关部门的大力关心支持下，在民政干部职工的艰苦努力下，全市农村五保供养工作稳步提升，成效十分明显，基本实现了“党委政府满意、五保对象满意、社会各届满意”。但由于昭通人口基数大、贫困人口多、贫困程度深、农村五保供养工作基层基础相对薄弱等因素，农村五保供养工作仍然面临一些不可忽视的困难和问题。主要是：

(一）五保对象供养标准偏低。目前，集中供养五保对象的补助标准为每人每月324元，分散供养的补助标准为每人每月124元。由于物价上涨等原因，目前的补助标准较为偏低，不能很好地保障他们的基本生活，这是农村五保供养对象普遍关心的现实问题。从省、市层面补助情况看，2006年以来生活补助标准只提高过两次，是民政补助对象中提标补助次数最少而又最为困难的群体。部分五保对象的生活水平与《条例》规定的“五保供养的实际标准不应低于当地村民一般生活水平”的要求尚有一定差距，且如何合理确定农村五保供养标准缺乏必要的参考依据。

（二）散居五保对象居住条件尚需改善。尽管在灾后民房重建、新农村建设、农村危房改造等项目中都把改善农村五保对象住房条件纳入重点范畴，但由于五保对象自身投入能力几乎为“零”，仅靠政府部分补助难以改变其居住条件，目前仍有相当数量的分散居住五保对象居住条件简陋，且不安全，亟待改善。另一方面，散居五保老人对入住敬老院又有顾虑：一是担心个人财产充公为集体财产不愿入住；二是担心路途遥远，往返老家困难；三是担心入住后因性格、语言、习惯、风俗、信仰差异较大难以相处；四是担心院内娱乐设施缺乏，而劳动欲望又难以如愿生活寂寞。如昭阳区新建的可入住500名老人的中心敬老院目前只入住了278名五保供养对象，造成五保供养资源闲置浪费。

（三）敬老院建设资金筹集难度加大。按照《云南省养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，昭通属三类地区，农村敬老院建设资金省、市、县按照投资总额6:3:1的比例配套承担。新建1所一类敬老院（床位150张）省级补助280万元；二类敬老院（床位100张）省级补助185万元，三类敬老院（床位60张）省级补助110万元，其余由市、县区配套，而“十二五”期间全市需新建或改扩建的敬老院还比较多，市、县区筹集敬老院建设资金的难度将进一步加大。

（四）供养管理服务机构、队伍、条件还不适应。全市44所农村敬老院中，只有11所纳入县区民政局所属事业单位管理，进行了法人登记，配备了专业工作人员。其余33所敬老院特别是上世纪80年代、90年代建的2—3类敬老院，设备设施老化，部分不达标，管理、服务人员属临时聘用，经费只能由县乡民政部门临时解决。而且大多没有经过专业培训，队伍素质不高，管理工作难以适应。同时五保供养管理服务机构缺医生、缺工作经费、缺交通运输工具、缺驾驶员、缺人员编制的情况还比较突出，工作压力比较大。

四、对农村五保供养工作的几点建议

（一）统一认识，切实加强对五保供养工作的领导。五保供养工作是一项特殊的农村社会福利事业，做好五保供养工作，是贯彻中华民族“尊老爱幼、扶穷济困”传统美德的重要内容。解决好农村五保供养对象最关心、最直接、最现实的生活问题，是维护农村五保对象合法权益，恪守“以人为本”、“爱民之责”的具体体现。为此，各级人民政府要加强领导，切实把农村五保供养工作列入议事日程，坚持每年研究1—2次农村五保供养工作，不断解决好五保供养工作存在的供养标准偏底，经费到位不及时，养老设施不配套，管理水平不高，服务机构不健全等问题，全力保障农村五保供养对象的基本生活，努力做到农村五保供养保障水平与经济社会发展相适应，真正体现党和政府对五保供养对象的关心。

（二）合理确定供养标准，保障农村五保供养对象的基本生活。随着物价上涨，生活水平不断提高，我市现行的供养标准已经不能满足农村五保供养对象的基本生活需要，各级政府应针对这一现实，按照《农村五保供养工作条例》的有关规定，参照当地村民平均生活水平，由市或县区及时调整农村五保供养标准公布执行。调整后的农村五保供养标准，原则上，应不低于县区上年农民人均纯收入的70%，其中，集中供养应高于分散供养标准。农村五保供养资金，除积极争取省的专项资金补助外，不足部份，应纳入县区财政预算，保证资金按时足额拨付到位。今后，要切实完善农村五保供养标准的自然增长机制，确保农村五保供养对象的生活水平随着当地农民生活水平的提高而提高。

（三）加强敬老院建设，逐步提高农村五保集中供养率。对农村五保对象集中供养，让五保老人安享晚年生活，是社会发展进步的必然趋势。各级政府要按照《云南省养老服务体系建设规划》，把养老院建设作为提高农村五保集中供养率的重要措施，力争到“十二五”末，五保对象集中供养率达到35%，集中供养人数达到15000人。其中五保老人集中供养率达到50%，集中供养人数达到11500人。实现上述目标，一是要以县区为单位，统筹规划，分步实施。即依据县区五保对象多少，每年建成1—3所中心敬老院或2类县区敬老院，到2015年，力争全市敬老院达到70所以上，床位增加到15000张左右；二是要落实敬老院建设资金。除省补助资金外，县区财政要将配套资金纳入财政预算，逐年落实到位；三是要制定优惠政策。将敬老院建设列入城镇建设发展规划，在土地使用上优先予以保证，可将乡镇撤并、教育布局调整后的闲置资产整合用于敬老院建设，敬老院建设涉及到的行政事业性收费实行零收费；水、电、广播电视、通讯等的安装费用予以减免；鼓励社会投资，采取公办民助、民办公助、公办民营等多种办院方式，吸收民间资金投入，推进养老院建设投资多元化；民间资金投资兴办的敬老院与政府主导的敬老院享受同等优惠政策；四是各县区在搞好敬老院建设、提高五保集中供养率的同时，对农村分散供养的五保对象，要积极协调发改、财政、民政、住建、扶贫等部门整合资金，优先安排帮助其改善居住条件，同时，对符合集中而分散供养的农村五保对象，要通过政策落实、宣传引导等工作，解除他们对土地承包、财产所有等的疑虑，尽快入住敬老院，改善其居住和生活条件，最大限度地发挥已建成敬老院的使用效益。

（四）扶持完善医疗救助机制，解决五保供养对象治病就医。在继续做好农村五保供养对象参与新型农村合作医疗、落实基本医疗服务保障的同时，由民政部门牵头，财政、卫生等部门参加，对全额资助五保对象参加农村医疗保险享受农村医疗保险报销后的日常医疗救助、一般疾病救助、大病救助以及门诊、住院、护理、生活等费用承担进行研究，适当提高救助标准，让五保对象解除后顾之忧。同时为了方便五保对象看病、就医，乡镇卫生医疗机构应在集中供养的敬老院设立医务室，采取派驻或轮换派驻医生的方式，为五保供养对象提供日常医疗服务。对分散供养五保对象的日常医疗服务，原则上应落实责任，由村或社区医疗机构具体负责。与此同时，各级卫生医疗机构要采取措施，简化程序，优先为农村五保供养对象提供医疗救助服务。

（五）采取多种形式，做好农村五保供养服务工作。一是将五保供养对象的日常管理服务工作纳入村（社区、）组干部责任范围，与乡镇签订目标责任书，定期或不定期地对五保供养对象的吃、穿、住、医、安全等问题进行走访帮扶，发现问题，及时帮助解决；二是把五保对象的管理服务工作列入农村老年协会的工作内容，组织低龄健康老人与五保老人结对开展帮扶活动，丰富帮扶形式；三是组织青年志愿者和学生定期为五保老人做好事，发动邻里乡亲帮助照料五保老人，使其能够安度晚年。四是对生活不能自理、反复无常和寅吃卯粮又不愿进入敬老院供养的五保供养老人实行实物供给制，并帮助他们合理安排膳食，改变不良生活习性，使其有规律地生活，把有限的资金使用好；五是在村一级设立民政联络员，在乡镇一级建立五保对象信息台帐。将集中与分散供养五保对象的有关生活、卫生、医疗、健康等状况纳入微机管理，保证五保供养信息沟通、顺畅，更好地提高服务效能。

（六）逐步建立完善管养服务机构，不断解决农村五保供养中的困难和问题。建立完善管养服务机构是扎实推进农村五保供养工作持续健康发展的需要，各级人民政府要高度重视。一是应在县区成立城乡五保对象和“三无”人员管理服务中心，作为事业单位，配备工作人员，隶属县区民政局管理，负责辖区范围内的五保对象和“三无”人员管理服务工作。二是应将县区利用国有资产举办的中心敬老院和2类（片区）敬老院纳入县区民政局管理的事业单位，进行法人登记。其中，将管理人员纳入事业编制，由敬老院聘用。其他服务人员，按照供养人员和服务人员确定比例，可以面向社会公开招考招聘，实行合同聘任制管理，执行最低工资标准，尽可能解决好有关养老、医疗保险等问题。所需经费，除争取省补助外，纳入县区财政预算，按时拨给。三是要解决养老服务机构必要的工作经费、养老服务用车以及其他急需解决的问题，确保供养管理服务工作正常运转。

（七）坚持齐抓共管，努力提高农村五保供养水平。民政部门要充分发挥主管部门的职能作用，不断完善管理服务机制，规范申请审批程序，建立五保供养对象档案，实行动态管理，做到应保尽保。要不断加强敬老院建设，配套完善文化娱乐，康体健身等功能，改善居住、餐饮、医疗、安全条件，不断营造舒适的养老环境。要指导敬老院建立健全内部管理和服务管理的规章制度，实行院务公开，民主决策，科学管理。要加强管养队伍建设，搞好从业人员培训，提高管养人员的业务素质和服务水平。与此同时，发改、住建等部门，要将农村五保供养服务设施纳入当地经济发展规划，统筹安排，逐步推进。财政部门要确保农村五保供养资金、五保供养服务机构工作人员的工作经费落实，保证按时全额拔付。人社、编制部门要从五保供养工作实际出发，支持帮助解决好养老服务的机构、编制等问题，并按照有关规定，做好五保供养服务机构事业单位的法人登记工作。农业部门要加大对五保供养工作的帮扶力度，大力支持养老院利用现有资源办好院办经济，促进以院养院。卫生部门要专门设立卫生室，配置相关人员和医疗用品，为五保对象提供优质的医疗服务。企业、社会团体和其它有关单位要大力弘扬扶穷济困、尊老爱老的传统美德，切实开展送温暖、献爱心等活动，积极募捐财物，支持五保供养和敬老院建设。监察、审计等部门要加强五保供养资金监管，依法查处违纪违规行为。宣传部门、新闻媒体，要加强对五保供养政策，五保供养工作的宣传，为农村五保供养工作营造良好氛围，让全社会都来关心重视支持农村五保供养事业发展。